Porque defendemos este modelo
Introducción
La argentina es probablemente el país que en el transcurso de los años ´90 ha experimentado las transformaciones más radicales en la configuración, tamaño y papel del Estado nacional. Producto de estos cambios se calificaba al mismo como Estado mínimo o Estado ausente y este fenómeno estaba asociado a diferentes variables, como las características y distribución del empleo público, el nuevo perfil de la dotación, condicionados todos a la evolución y constitución del gasto público, que restringía la composición y el número de las unidades organizativas. Con respecto a los números, en 1983, durante el gobierno constitucional del presidente Alfonsín la administración pública nacional llego a emplear un total de 1.019.342 personas, al comenzar la aplicación del plan austral decayó un año después a 992.072 trabajadores según informes de la Secretaría de Hacienda. En 1989 durante la presidencia de Menem, permanecían 874.182 empleados que una década más tarde este descendió a 270.000 empleados. La mayoría fueron derivados o transferidos a los distintos estados provinciales a través del programa de descentralización educativa y de salud. Otra parte de estos trabajadores se integraron a ex empresas públicas mediante los procesos de privatización. Este fenómeno fue popularmente conocido como “desguace“ del estado, que generó distintos impactos como divisiones entre personal del estado nacional, estados subnacionales y la sociedad en su conjunto, con los consecuentes retiros voluntarios e involuntarios, la tercerización de funciones y la privatización de empresas públicas con las caóticas repercusiones que produjo en el mercado de trabajo.[i] En este contexto, hacia finales de la década del ochenta y comienzos de los noventa, el Senasa formaba parte de la evaluación del programa de salud animal y sanidad vegetal del instituto interamericano de cooperación para la agricultura, conocido como” proyecto para el fortalecimiento de los servicios de sanidad animal en argentina” con énfasis en los sistemas de diagnostico de laboratorio, información y vigilancia epidemiológica, cuarentena y emergencia. En el marco de este proyecto, el funesto documento del IICA[ii], concluía que los altibajos de la economía en el país (Argentina) influían en la disponibilidad de recursos para la continuidad de las acciones en salud animal. Como consecuencia destacaba que los niveles salariales oficiales no les permitían (a los profesionales) una dedicación exclusiva para las tareas comprometidas. Por este motivo el proyecto de asistencia técnica para el fortalecimiento institucional del Senasa, la capacitación y la transferencia de tecnología requería un presupuesto acorde para materializar el plan donde el instituto interamericano de cooperación para la agricultura aportaba us$15.600, mientras que el gobierno de Argentina debía destinar la desigual cifra de us$105.000. Paradójicamente países de la región como Chile recibían en el mismo período para esta misma actividad us$ 338.196 por parte del IICA y el Estado solo aportaba infraestructura y personal del Servicio Agrícola Ganadero.
En esos años debemos recordar la ley 23.928 (1991) de convertibilidad donde es establece la paridad uno a uno entre el peso argentino y el dólar, obligando de esta manera a que la magnitud de las reservas internacionales de libre disponibilidad sean equivalentes al 100 % de la base monetaria . Esto motivó las primeras acciones de desregulación con la liberación de precios y mercados, desarmando la industria nacional y provocando el despido de millones de trabajadores mientras los presupuestos en educación y salud [iii] descendían abruptamente dejando al país al final de esa década en un Estado terminal. En continuidad con esa perversa reducción del Estado, el gobierno de turno impone como una de sus políticas la fusión de organismos del estado y en algunos casos la eliminación de otros. Es por esto que mediante el decreto 660/1996 se unifica el Senasa, creado en 1990 por la ley 23.899 con el Instituto argentino de sanidad y calidad vegetal (IASCAV) creado por el decreto 2.266 del año 1991. Más tarde, el nuevo organismo adquiere sus competencias y estructura organizativa a través del Decreto número 1585/1996. Es también en esa segunda parte de la década donde el entonces ministro de economía de la nación, Roque Fernández, determina que el titular de nuestro Organismo sea designado por el ministerio de economía y que una comisión integrada por diversas entidades juzgaría sus tareas.
Es en ese período (década del 90) donde de un numero de personal permanente de 3.540 (1994) entre el SENASA Y el IASCAV, pasamos a contar con la reducida cifra de 2.907 (2001) agentes, es decir una reducción de 643 trabajadores, aproximadamente un 20 %.[iv] Pero esta serie de decisiones tienen sus correspondientes impactos y consecuencias en la actividad sanitaria, provocando el cierre de la comercialización con algunos mercados internacionales debido a la pérdida de status sanitario y una importante inestabilidad para el personal del Organismo ocasionado por la falta de recursos y la ausencia de programas de capacitación a largo plazo.
En este contexto se sucedieron diversos episodios que afectaron la imagen institucional del Organismo
El episodio aftósico en la provincia de Salta derivó en la suspensión del estatus de país libre de aftosa con vacunación y el cierre de las exportaciones de las provincias de Chaco, Formosa, Salta y Jujuy. El cierre del mercado español a los citrus con la detección de cancrosis y mancha negra en cargamentos de cítricos con destino a la Unión Europea (UE) provoca el cierre del mercado por parte de España. Se provoca la pérdida del sistema prelisting donde se pierde la potestad de elaborar el listado de frigoríficos habilitados para exportar a la UE y EUA. A su vez la escasa confianza en los sistemas de control por motivada los episodios aftósicos de 2000 y 2001 indujeron una caída de la confianza de los mercados internacionales en los sistemas de control del Senasa. Por otro lado la carencia de políticas y estrategias sanitarias impedía la gestión y limitaba la actividad a mantener un sistema basado en el control final de productos sin ninguna perspectiva superadora en correspondencia con las demandas externas e internas. En ese período los recursos presupuestarios del Organismo era insuficientes y el endeudamiento constante dificultaba el financiamiento de las acciones delegadas al Senasa. A esto se sumaba la falta de previsión para la asignación de recursos y el pago de deudas del personal, servicios e insumos, minimizando esto la eficiencia de la gestión sanitaria. Asimismo, la prestación de servicios sobre la base de criterios centralizados mostraba sus limitaciones para atender la creciente demanda de los productores y escindía al Senasa central del trabajo a campo de sus veterinarios e ingenieros agrónomos.
También se incrementaba la inestabilidad de los agentes, a la vez que aumentaban considerablemente las deudas en los haberes del personal.
En referencia a la capacitación, se carecía de un programa integral. Debido al desfinanciamiento las acciones de capacitación se realizaban sin más sustento que la inercia burocrática; es decir, divorciadas de una estrategia institucional de largo plazo.
Replegado sobre sí mismo, las comunicaciones del Servicio, vinculadas a la sociedad, se limitaban a una conducta reactiva y silenciosa generando una ausencia de comunicación institucional.[v] Un cambio de paradigma
El nuevo modelo de fortalecimiento institucional del Senasa
La transformación esperada
El Senasa inicia el período 2003 con el mensaje del nuevo presidente del Organismo, que titula “hacia el Senasa que Argentina necesita”, en el que destaca la importancia en la recuperación de la confianza por parte de la sociedad y la construcción de una imagen de país para el futuro.
En el documento enfatiza el acompañamiento del Senasa a la transformación nacional mediante un proceso de cambio institucional cuya finalidad era fortalecer el papel del Estado en materia de sanidad animal y vegetal e inocuidad alimentaria sin descuidar el impacto ambiental de las actividades controladas. Asimismo menciona que se entendió el cambio institucional del Senasa hacia una gestión por resultados, abordado desde un conjunto de de modificaciones articuladas entre sí que combinaran estratégicamente modernización, gradualismo y consenso. En este contexto se identifica al agente del Senasa como un eje fundamental del proceso de cambio institucional.
Propendiendo a recuperar la imagen del Organismo desde el año 2003 comienza un período de fortalecimiento propuesto desde la conducción del Senasa que tiene su correlato con lo que va sucediendo a nivel nacional. De esta manera, el Senasa planifica importantes medidas que favorecen la recuperación de una imagen desde la modernización y el consenso.
Durante el año 2004 se confecciona el Plan Estratégico del Senasa, que permite solucionar las urgencias de la coyuntura y encontrar resultados puntuales en el marco de un enfoque integral. Comienza el caravaneo del rodeo bovino de los animales con destino a la Unión Europea y se pone en marcha el Proyecto Marco de Resguardo Fronterizo en la frontera norte del país. El Senasa impulsa en el Comité Veterinario Permanente del Mercosur (CVP) la necesidad de encarar acciones sanitarias coordinadas regionalmente para erradicar la fiebre aftosa y comienza el Plan Institucional de Capacitación.
A la vez que China abre su mercado para los citrus dulces (naranjas, pomelos y mandarinas) se produce la reapertura del mercado europeo para los limones.
Para el año 2005 el Senasa duplica sus ingresos con fondos genuinos provenientes del Tesoro nacional, la Argentina se declara país libre de peste porcina clásica y se recupera el estatus de país libre de aftosa con vacunación al norte del Paralelo 42 luego del episodio aftósico en Tartagal, Salta. En el mismo período la OIE califica a la Argentina como país libre del mal de la vaca loca y los EUA reconocen la región de la Patagonia como área libre de mosca de los frutos. En febrero de 2006 la Argentina denuncia a la OIE dos focos de aftosa en la provincia de Corrientes y el estatus de libre con vacunación queda suspendido. En ese mismo año comienza la regionalización del Senasa. Hacia noviembre se firma en el Ministerio de Trabajo el nuevo convenio colectivo sectorial. Durante 2007 la Argentina recupera el estatus de libre con vacunación al norte del Paralelo 42 y la OIE amplía a las provincias de Río Negro y Neuquén la zona libre de aftosa sin vacunación. Se lanza del Programa de Apoyo al Fortalecimiento Institucional del Senasa en el marco del convenio con la UE. El BID aprueba un préstamo de u$s 100 millones destinadoa financiar el Programa de Gestión de la Sanidad y Calidad Agroalimentaria del Senasa y se pone en marcha la identificación de todo el rodeo bovino. A octubre, y de un total de 56 millones de cabezas de stock, los productores tramitaron la Clave Única de Identificación Ganadera que por 49 millones de animales. Luego de una exitosa gestión de las autoridades del Senasa con el Ministerio de Economía, se logra un presupuesto histórico para 2008 es de $ 511 millones.[vi] La descentralización por medio de la regionalización fortalece la presencia territorial del Senasa y crea un ámbito adecuado para una más amplia y permanente articulación con los actores públicos y privados y mejora la atención a los integrantes de la cadena agroalimentaria.
La regionalización, igualmente, estrecha las relaciones institucionales con las provincias y los municipios y genera las condiciones para integrar a estos niveles de gobierno a la red público-privada por la sanidad y la inocuidad agroalimentaria.
Los centros regionales incorporan, por tanto, un claro mandato de política institucional para la representación y coordinación, servir como referencia y ventanilla de solicitudes de servicios, conferir apoyo de infraestructura, organizar las operaciones con el afán de aumentar la eficiencia y eficacia sin interferir en los procesos técnicos que tienen su curso natural ya establecido y que estén operando con éxito.
La descentralización es la fórmula que responde al paradigma de territorio organizado como país, región, provincia, municipio y el mecanismo para que la cadena alimentaria disponga de las herramientas que le permita organizarse con una responsabilidad compartida.[vii] Presente del Senasa
En el caso del Senasa el salto de calidad hacia una gestión por objetivos y resultados hubiera sido una simple expresión de deseos o de voluntarismo sin las políticas de descentralización o el plan estratégico participativo, que crearon el entorno cultural indispensable para comenzar a modificar el modelo de gestión procedimental histórico. En efecto, la descentralización planteó la necesidad de transferir responsabilidades y su correspondiente capacidad de decisión hacia los centros regionales e impulsó a utilizar el presupuesto como un instrumento de fijación de políticas y asignación de recursos. Y el plan estratégico avanzó un paso mas al plantear que esa asignación debe combinarse con el presupuesto del programa.
Para contextualizar y poner en valor este aporte vale la pena recordar que al inicio de la gestión (2003) las deudas al personal, proveedores, alquileres y pago de servicios superaban los 15 millones de pesos. Esta situación se revirtió rápidamente. Durante 2004 la deuda fue cancelada en su totalidad.
Una vez ordenadas las cuentas, el paso siguiente fue avanzar en la adecuación y rediseño de los procesos de apoyo administrativo prioritarios con el objetivo de incrementar la eficacia y eficiencia de la gestión financiera del Organismo. Por tanto, los esfuerzos se concentraron en la mejora y el perfeccionamiento de los circuitos administrativos y financieros mediante la implementación de técnicas relacionadas con procesos de racionalización económica.
En forma paralela se actualizaron los soportes informáticos, facilitando el registro y control de los ingresos y egresos y la extracción de informes periódicos relacionados con la situación económico-financiera, lo cual permitió avaluar la acción de las distintas áreas operativas, conociendo los desvíos y sus causas.
Estas medidas hicieron posible, en un lapso relativamente breve, el encuentro de la gestión administrativa y financiera con los objetivos establecidos en el Plan Estratégico del Senasa. Asimismo, la planificación presupuestaria hizo posible encarar un plan de mejoras edilicias y de equipamiento (mobiliario, computadoras, etc.) de las oficinas del Senasa, tanto en casa central como en las oficinas locales distribuidas en toda la geografía del territorio nacional.
Pero quizás la imagen que mejor reflejaba la situación del Senasa en 2003 era el estado casi decadente de su infraestructura. Basta un simple ejercicio de memoria para recordar oficinas sin mantenimiento, superpobladas, carentes de equipamiento indispensable, sin líneas telefónicas o correo electrónico, ni conexión a internet. Sin duda, tal circunstancia influía de manera negativa en la calidad de las prestaciones. Una vez más, es preciso decir que responsabilizar a los trabajadores públicos por la baja calidad de los servicios estatales es un argumento reduccionista y poco democrático, pues ayuda a encubrir las acciones y omisiones de malos gobernantes o de gobernantes que priorizaron un modelo de acumulación económico funciónal al capital concentrado. A su vez, este reduccionismo es una manera de cortar el hilo por lo mas delgado, de no hacerse cargo de políticas a las que se dio sustento social en el pasado.
Ahora bien, en la medida en que se fueron superando las urgencias cotidianas de la gestión y se generaron condiciones para hacer sostenible acciones de mediano y largo plazo comenzó a ejecutarse en el segundo semestre de 2004 un plan que lleva mas de 100 obras realizadas, tiene alrededor de 50 proyectos en ejecución, mientras que otros 12 esperan su puesta en marcha. La inversión realizada en obras, equipamiento informático, amoblamiento y acondicionamiento de oficinas asciende a 70 millones de pesos, sin contar la construcción del nuevo laboratorio animal de alta bioseguridad de Martínez, que demandó una inversión de 28 millones de dólares.
Básicamente, este plan ha permitido cumplir, tanto en los edificios en los que funciona la sede central del Senasa como en los centros regionales, con la relación espacio/volumen apropiada respecto de la cantidad de personas que allí trabajan, ahora con todo el equipamiento necesario, red informática y telefónica seguras, iluminación adecuada, sistemas de ventilación y aire acondicionado. En resumen, los empleados del Senasa disponen de un mejor espacio de trabajo que hace posible un salto de calidad en las prestaciones del Organismo a los usuarios que a diario concurren a su sede y a los centros regionales para gestionar un amplio menú de trámites. Una encuesta reciente confirma una mejor percepción de los usuarios que presta el Organismo a partir de las políticas llevadas adelante desde 2003, entre la que hay que computar el plan de obras.
A lo largo de estos años, el otro objetivo del plan ha sido la refacción progresiva de las oficinas locales-que suman más de 300- con que cuenta el Senasa en todo el territorio nacional. Una mención especial merece la construcción del Centro de Capacitación en el campo que el Senasa posee en el partido bonaerense de Azul y que puede albergar hasta 230 personas.
Las listas de obras sigue, pero las comentadas resultan suficientes para comprender que están concebidas como un parte de un plan de desarrollo institucional y que constituyen un elemento básico para que este sea sostenible.
Otro de los propósitos de la estrategia global del Senasa iniciada en 2003 es producir la densidad institucional necesaria para superar la lógica administrativa histórica del Estado por una nueva y más eficiente racionalidad centrada en la gestión por objetivos y valores.
La dinámica propia de este proceso planteó la exigencia de reconfigurar la política comunicacional del Senasa, centrada en la relación con los medios masivos de información, a partir de un nuevo paradigma que integre las comunicaciones en todas las instancias de la gestión sanitaria y consiga las mejores condiciones para la realización de las políticas del Senasa. Por eso, el modelo de comunicación institucional va mas allá de la mera difusión de información; es un esfuerzo deliberado , planeado y sostenido enfocado al entendimiento, el recurso esencial para que exista una comunicación efectiva y eficiente con las audiencias objetivo del Organismo
Desde este encuadre, la comunicación ya no puede resolverse mediante un sistema simplista de respuestas a preguntas. La prioridad es construir canales de ida y vuelta, elaborar y diversificar contenidos y actuar como catalizador de un proceso especialmente participativo[viii] Finalmente desde el año 2006 el Organismo ha mostrado un notable incremento en cuanto al gasto en personal, pasando de un gasto de $175.559 para ese año a la importante cifra de $558.511 para el período 2011. De igual manera la evolución del personal que desarrolla sus tareas en el Senasa muestra un considerable aumento, ya que durante 2007 el Organismo contaba con 3.972 agentes, incrementándose ese número en un 32 % aproximadamente, debido a que en la actualidad son 5.270 los trabajadores que cumplen funciones en el Servicio nacional de sanidad y calidad agroalimentaria.[ix] Proyección del Senasa hacia el futuro
La conducción del Senasa emprende a fines de 2003 un proceso de cambio orientado a posicionar el Organismo como un protagonista líder en su ámbito de incumbencia. La recuperación de la política como herramienta de transformación y autonomía ofrece un contexto que permite volver a planificar y a establecer nuevos rumbos a una institución vital para la Argentina. Ante esa voluntad del gobierno nacional de ponerse al comando de un crecimiento con inclusión social, cobró autentico sentido incorporar y asimilar las mejores prácticas en modelos de gestión. El planeamiento y la innovación pasaron a marcar los caminos y las metas a cumplir para recuperar el papel del Estado en materia de sanidad animal, protección de los vegetales e inocuidad agroalimentaria. La meta trazada: poner en marcha un paradigma de gestión por objetivos y resultados que, articulado con el análisis de riesgo, asegure desde origen la sanidad de la producción del sistema agropecuario, agroalimentario y agroindustrial en Argentina. En palabras del presidente del Organismo “la experiencia de estos años también demuestra que para transformar la cultura organizacional en dirección hacia una gestión por objetivos, la participación de los actores del sistema, y en particular de los trabajadores del Organismo, trae aparejado un mayor compromiso con el cambio y una menor resistencia a este, la ser los actores parte involucrada en las decisiones. Entonces, las cuestiones del presente en el futuro son: pensar y actuar de manera estratégica, avanzar en la instalación del nuevo paradigma de gestión, ampliar los espacios de participación de los actores del sistema, profundizar la descentralización, aprender haciendo” y añade “por primera vez en mucho tiempo logramos normalizar o estabilizar el funcionamiento del Servicio Nacional. Resulta evidente que falta un largo camino por recorrer si se pretende una transformación integral y duradera en los tópicos que involucran la sanidad animal y vegetal y la inocuidad agroalimentaria. Por eso el mayor reto es institucionalizar este proceso de transformación basado en la regionalización para, por un lado, continuar fortaleciendo el contralor del mercado interno con requisitos similares a los del mercado externo y, por el otro, incrementar de manera competitiva el posicionamiento del Organismo ante las exigencias sanitarias de los mercados de exportación. Pero pese a todo lo hecho, queda todavía mucho trabajo por delante. Ahora, creo que lo que hicimos son pasos sólidos que demuestran que el cambio es posible y que podemos construir un modelo de gestión eficaz, eficiente y sostenible. Pero insisto, el gran desafío es institucionalizar la transformación del Senasa; es decir, que los logros conseguidos y el cambio de modelo de gestión no dependan de la permanencia de una persona o de un grupo de personas sino de la efectiva instalación de una cultura organizacional, de un sistema”[x] Corriente de Organización Nacional y Popular de los Agentes del Senasa
“Esta corriente surge como la posibilidad de contar con un espacio político para la integración de todos los agentes que deseen expresar y compartir ideas que sirvan para afianzar este proceso de de fortalecimiento institucional impulsado por este gobierno y plasmado por la actual conducción. Es por esto que invitamos a todos los compañeros que sientan el compromiso de respaldar este modelo a integrarse a esta corriente de organización nacional y popular de los agentes del senasa, cuyo fundamento es construir un senasa que ocupe en el contexto social y político un lugar acorde como Organismo del estado de un país destinado a ser el principal productor mundial de agroalimentos.”
[ii] LA EVALUACIÓN DEL PROGRAMA DEL SALUD ANIMAL Y SANIDAD VEGETAL DEL IICA 1987-1989; San José, Costa Rica, Noviembre 1989 [iv] ACUERDO SOBRE APLICACIÓN DE MEDIDAS SANITARIAS Y FITOSANITARIAS, Elías A. Baracat ,2003 () [v]HACIA EL SENASA QUE LA ARGENTINA NECESITA, Informe de Gestión 2003-2007 [viii] TRANSFORMAR EL SENASA 2003/2011 UN DESAFÍO EN MARCHA, Marcelo Valente, Senasa [ix] CURSO PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS Y NOCIONES DE SANIDAD ANIMAL [x] TRANSFORMAR EL SENASA 2003/2011 UN DESAFÍO EN MARCHA, Marcelo Valente, Senasa
